编者按：

这篇研究报告，是工信部运行局提出，中宣部高端智库理事会列入2018年课题计划，由中信改革发展研究基金会认领，委托联办财经研究院开展的《中美制造业税负比较及进一步降低我国制造业税负建议》课题成果。该院对包括美的集团、华晨宝马、清华紫光、广汽传祺、玖龙纸业、福耀玻璃、东北制药等十余家企业进行了实地调研，对一部分制造业企业发起了问卷调查，在此基础上形成初始报告。之后又经该院数十位专家，包括李毅中部长、陈清泰主任等反复讨论，于2019年10月最终形成此研究报告文本，并报送工信部领导和有关部门。

该报告对世界制造业格局的演变做了分析，尤其是对美国税制改革和中美贸易战对中国制造业影响提出了一些新的见解，最后提出了若干项深化制造业领域税制改革的建议。经商联办财经研究院，将报告的摘要版在本刊刊登，供制造业领域和有关宏观经济管理部门的领导、专家阅读参考。

中美制造业税负比较及进一步降低我国制造业税负建议

一、全球制造业格局趋势演变及影响分析

（一）全球制造业格局演变的主要特征

1、制造业迁移均以科技革命为先导

科技革命是工业革命的先导和基础，而每一次工业革命都对制造业格局重塑产生深远影响。国际制造业迁移的本质从来都是科技革命的衍生物——技术的更新换代所带来的低端技术从“高”向“低”的阶梯性迁移。在过去的100年间，全球范围内出现过四次大规模的制造业迁移。这四次迁移潮的迁移路径均为从发达国家向发展中国家迁移,从较发达的发展中国家向更落后的发展中国家迁移。因此，以科学技术的突破为先导的工业革命在前，制造业的迁移在后，并且随着颠覆性、跨时代技术创新周期的缩短，从技术革命到制造业迁移之间的间隔周期不断缩短，国际制造业迁移的步伐不断加快。

2、制造业迁移呈现区域技术级差的价值规律

制造业的全球性迁移也是技术不断寻求并实现其市场价值最大化的过程，符合级差市场的价值规律。这一点在我国以往迁入的国际产业迁移案例中不胜枚举。

技术创造方拥有产业迁移方向和路径的绝对控制力，在制造业的全球化布局竞争中掌握先机和主动权，而其他技术薄弱的经济体则只能成为前者进行产业迁移时的被选择对象。

3、制造业迁移主要发生在中中端制造业 及以下，任何时代的高端及中高端制造业从未迁移过

对于金字塔状的制造业而言，处于高端的制造业从未发生过迁移，并且高端制造业和中高端的产业技术高地一直为美国、欧日所占据的优势从未动摇过。所谓的全球制造业迁移其实更多的发生在中中端及以下。

4、制造业迁移的动力是资本和资本背后的政府

技术在形成资本后就具有了逐利的属性，何处利润率高就向何处迁移,四次制造业全球迁移都是全世界资本逐利的过程,所谓“区域技术级差的价值规律”就是技术资本在高利润率衰退以后向相对高利润率区域不断迁移直至其市场价值完全消失的过程。资本是全球制造业迁移的原始动力。

不同政府出于不同的国家战略，会对技术资本的流向做出统一的或独自严格的规定。当年的巴统就是资本主义国家针对社会主义国家技术迁移的限制。美国不但限制本国的高端技术不能迁移到中国，还限制有些高端技术不能迁移到欧日盟国；不但限制本国的高端技术迁移，而且还控制其盟国的技术迁移。欧日等发达国家政府也有类似的制度。

（二）世界主要经济体的制造业格局演变路径及利弊分析

我们将制造业按照产业的技术含量指标分为高端、中端、低端三类。

高端：拥有核心技术，领先中高端10年左右，几乎没有替代性，完全垄断，以超大规模集成芯片为代表。

中端技术进一步细化为三类分别为：1、中高端：拥有少数核心技术，领先中中端10年左右，较少替代性，较强垄断，以高档汽车发动机和变速箱为代表。2、中中端：具备一般性技术，可替代，有一定竞争力，无垄断性，以家用电器为代表。3、中低端：具备一定的工业技术基础，完全替代性，完全竞争，无垄断性，以粗钢为代表。

低端：基本不具有科技含量，完全替代性，完全竞争，无垄断性，最普通劳动者就业，以普通服装为代表。

需要指出的是由于生产力不断进步，技术创新周期缩短，低、中、高端制造业的指代对象和技术标准一直处于不断推陈出新的变更状态。因此，所谓的高端、低端是一个相对的、动态的概念。

1、美、欧、日、中四个经济体近40年的制造业格局演变

在过去的40年，美国、欧盟、日本、中国四大经济体在高、中、低端制造业的发展路径呈现出各自不同的趋势和特征（如下表所示）。

表：1980-2018年世界主要国家制造业趋势分布表

（1）美国：高中端——高端——高中端

在过去的40年，美国制造业经历了从体系完备的高中端兼有的制造业模式，到“去工业化”后的高端制造业一枝独秀，再到国内产业结构再平衡的“制造业回归”，这样一种“高中端”——“高端”——“高中端”反复而曲折的产业发展过程。近年来，美国既要实现中高端、中中端甚至中低端制造业回归，又要永远在高端制造业领域占领制高点，美国制造业已经进入“双重战略”阶段。

（2）欧日：不断强化中高端水平

上世纪80年代以后，欧日制造业重新明确了在世界制造业格局中的再定位：认可美国在高端制造业中的领先地位，不在这些领域与美国展开正面竞争，同时在美国主导的世界制造业格局中相对独立地发展本国的中高端制造业，甚至美国的高端制造也要依赖于欧日在中高端制造业的核心技术。美国的高端制造业和欧日的中高端制造业在产业链条上形成竞争与冲突、合作与共享的错综复杂关系。

（3）中国：中低端及以下——中中端及以下——中中端和中低端

中国制造业近40年发展的历史是不断地从低端向高端升级迈进的过程。改革开放前，我国已经具有相当完整的制造业体系，可以生产从普通毛巾鞋袜到芯片全品类工业品，只是效率低下、供给不足。改革开放后，引进没有任何技术含量的加工贸易劳动密集型低端制造业成为我国现代制造业腾飞的起点，在具备一定的技术承接能力后，中低端和中中端制造业也开始引进。

经过近20年的发展，我国低端、中低端和中中端制造业发展很快，除少数核心技术外，已经在全世界制造业体系中占据完全独立的地位。

加入WTO以后，我国中中端以下制造业开始融入全球产业分工体系，在世界制造业体系中份额逐渐提升，并且开始向中高端和高端技术水平冲击。同时，环境和资源市场价格的上升，劳动力成本的提高，我国低端制造业开始外迁。有关部门曾希望沿海发达地区的低端制造业能够迁移到我国内地，比如湖南、江西、广西、安徽等地。但是，由于物流成本太高，这一方针总体上没有实现预期目标。

2015年国内供给侧改革中“去产能”被列为首要任务。国内“去产能”首先是把技术落后的、污染环境的、浪费资源的产能由政府部门执法关停，这主要涉及低端制造业。

2、制造业产业迁移对迁入地与迁出地的影响及利弊分析

制造业迁移必然在经济增长、就业、税收、环境、资源、货币、贸易等多个方面对迁入地和迁出地造成“正和博弈”的影响。

美国、欧日等发达国家迁移低端和中端制造业有以下五个获利渠道：

第一，通过进口可以获得远比本土生产更为廉价的消费品。第二，低成本利用制造业迁入地的能源、矿产、水、原材料等资源。第三，发达国家印发货币换取发展中国家的物质财富，攫取巨额铸币税。严格地说，只要是顺差国就都要缴纳铸币税。第四，发展中国家的外汇储备由发达国家的企业用作低成本的资本投资到发展中国家，获得高额利润。美国企业3万亿美元的海外累积留存利润就是证明。第五，发达国家出售其高技术含量的产品，从高额垄断价格中获利。当某些技术被发展中国家企业掌握以后，则大幅度压低价格，挤压发展中国家企业的赢利空间，削弱发展中国家继续研发的能力。

制造业的这种迁移使这些落后的发展中国家获得自身缺乏的资金、技术、管理、市场等资源，这些资源与自身拥有甚至是过剩的普通劳动力、土地、环境、矿产以及市场等资源整合形成新的生产力，创造出新的社会财富。尽管新增财富的较大份额被发达国家占有，但是，发展中国家仍然可以获得以下四项收益：

第一，就业。发展中国家拥有的过剩的边际收入为零甚至为负的劳动力获得低端制造业就业机会。

第二，外汇。发展中国家生产的这些低端制造业的产品出口到发达国家获得外汇资源，尽管需要缴纳铸币税，这些外汇对发展中国家的金融稳定发挥着无可替代的作用。

第三，市场经济体制。制造业迁移极大地推动了市场经济在发展中国家的建设，提升了发展中国家整体的经济效率。

第四，全球化。随着制造业的梯度迁入，发展中国家各项资源价值在全球分工体系中得以重估提高。

二、美国税改和对华贸易战的主要举措

（一）美国税改方案中涉及制造业的主要内容

1、企业所得税税率大幅降低

股份有限公司税率由15%-35%累进税率降至21%的单一比例税率。

2、机器设备投资一次性进成本，实现费用化

2017年9月27日至2023年1月1日期间取得并投入使用的除土地以外的固定资产投资支出，允许在当年100%费用化作税前列支扣除，2023年以后至2027年底期间投入使用的符合条件的特定资产，允许继续费用化，费用化比例每年以20%递减。

3、海外留存利润汇回美国减税60%-80%

对于2017年底之前的拥有10%及以上股份的美国跨国企业的海外子公司（Controlled foreign corporation，简称CFC）自1986年以来累积的未完税利润，无论是否实际汇回美国本土均视同汇回一次性进行征税，其中现金及现金等价物适用15.5% 的税率，其他非流动性资产适用8%的税率。母公司可选择在8年内分期缴纳，前5年分别为8%，后3年分别为15%、20%和25%。2018年之后美国CFC公司境外机构产生的利润则免予征收。

4、对企业向境外销售的超过10%资产回报率的视为知识产权、技术等无形资产收入，减征37.5%企业所得税

美国企业向境外销售获得的超过10%的资产回报率的收入（简称FDII）减征37.5%的企业所得税，2026年之后减征21.875%。基于21%的企业所得税税率，这部分FDII的实际有效税率为13.125%，2026年之后为16.40%。

5、提高个人所得税扣除标准，下调各次级税率，最高税率从39.6%降至37%

大幅度提高扣除额标准。个人由6500美元提升至12000美元，家庭由1.3万提升至2.4万。降低各级次税率，对应的税率级距略有调整，最高边际税率由39.6%降至37%。

（二）美国贸易战的主要举措

1、非关税壁垒

（1）2018年6月，美国针对STEM专业（Science科学、Technology技术、Engineer工程和Mathematics数学）中国留学生重新收紧签证发放时长。

（2）美国外国投资委员会加大对外国投资者在美投资交易的审查力度。

（3）2018年通过《出口管制改革法案》，美国商务部工业安全署将多家中国企业列入《出口管制条例》实体经济清单。

2、关税壁垒

（1）2018年1月，对进口光伏产品（主要是中国）和大型洗衣机（主要是韩国）分别采取为期四年和三年的全球保障措施，并分别征收最高税率达30%和50%的关税。

（2）2018年4月，对进口钢铁加征25%关税，对进口铝产品加征10%关税。

（3）2018年7月6日对首批340亿美元加征25%关税，8月23日对160亿美元加征25%关税，合计对500亿美元的中国进口商品加征25%关税。9月24日，对约2000亿美元的中国产品加征关税，税率为10%。

2019年5月10日，对第三批共计2000多亿美元来自中国的商品，关税从10%提高至25%。5月13日，拟对中国约3000亿美元输美产品加征最高25%的关税，并拟就加征关税事宜举行公开听证会。

（三）美国启动新的世界贸易投资格局

1、美日欧分别达成的自贸协定和声明预示新世界贸易投资体系的雏形

2、美加墨自贸协定为美国制定国际经贸秩序主导权提供样板

3、中美贸易谈判中美方的诉求也部分体现了新投资贸易体系的内容

4、美国强力要求WTO改变“发展中国家”地位认定的行动是其建立新的投资贸易体系的准备

三、税改和贸易战对美国制造业格局的影响

（一）复苏中端制造业

自2011年以来，美国制造业增加值增速均低于2%。税改后的2018年，制造业增速显著提高，除1月份、5月份增速低于2%，其他月份均超出2%，9月份达到3.79%。贸易战之后，美国中中端制造业甚至中低端制造业开始迅速复苏，不仅外国公司在美国投资加大，美国的境外公司开始回迁，而且美国本土企业投资增速回升。

（二）海外利润回流

1、美国海外利润累积留存规模约为3万亿美元

美国企业前500强中有362家公司建立了10366家海外子公司，海外累积留存利润规模在3万亿美元左右。

2、海外利润留存中约1.1万亿美元为现金或现金等价物

美国企业海外留存利润形式主要分为两类：一是以现金或现金等价物为主的流动性资产。二是固定资产投资形成的非流动性资产。能够回流至美国本土的为第一类。第二类只有转化为第一类才能回流。

3、可回流的海外利润留存主要集中于高科技企业

可回流的1.1万亿美元第一类海外利润主要集中在高科技企业，其中规模前5家的企业占比超过一半。

4、海外利润回流主要用于回购股票和投资

2018年前三季度回流规模共计5713亿美元，约是2014-2017年4年利润回流总和。2018年美国前两个季度回流的海外利润中回购和资本开支分别为1100亿和450亿美元左右，占回流总规模的70%和30%。科技创新资源的高强度投入将会使美国在不长的时期内取得科技新突破的可能性大大提高。

四、美国税改和贸易战对世界制造业格局的影响

（一）由于美国海外利润回流，全球FDI下降

2018年全球直接投资(FDI)总规模1.2万亿美元，下跌19%，主因是美国税改引发美国跨国公司将累积的海外收入转移回国（60%的海外资本分布约60%在欧洲），最终导致流入欧洲的FDI下跌73%。

（二）发展中国家中低端制造业产能过剩局面趋于恶化

中低端制造业迁入地的新增产能和迁出地原有的产能总和会大于实际的需求，而发达国家恢复本土制造业将会减少对外部市场的需求，由此造成发展中国家产能过剩，比如，粗钢和中低端汽车行业。美国对已有的2500亿美元的中国产品加征关税，将迫使企业从其他国家寻找替代产品，这会造成全世界低端制造业产能过剩的局面更加恶化。

（三）全球基础设施建设投资加速，缓解制造业产能过剩压力

2016-2040年间全球基础设施投资需求将达到94万亿美元，平均每年3.7万亿美元，这一投资支出将较2015年之前的年均2.3万亿美元，提升60%。这意味着未来全球基础设施的投资增加将大大加快。

发展中国家和发达国家也均有加大基础设施建设投资的国家计划，这将大大缓解全球制造业产能过剩的压力，特别是中低端制造业的优质产能利用率会有所提高。

五、美国税改和贸易战对中国制造业格局的影响

（一）低端制造业外迁加速

我国低端制造业外迁不自今日始，但当前外迁在加速。

美国贸易战对我国出口至美国的产品加征关税，这相当于在我国低端制造业正在上升的成本中又增加了25%，虽然按照需求和供给弹性分配，这部分成本由中国的生产者和美国的消费者按不同比例分担，但是这对于我国利润率低于2%的低端制造业而言，无论是外资企业还是内资企业，加速外迁是唯一的选择，只是外迁的时间问题。实际上，按照全球制造业产业的迁移规律，“三高”及劳动密集型产业迁出我国已经是不可逆转的历史方向。

（二）以美国为市场的中端制造业出现外迁趋势

中美贸易战提前开启了我国中端制造业的外迁进程。目前我国中端制造业仍然在全世界包括美国市场上具有相当的成本优势。但是美国加征关税政策将迫使以美国为主要市场的企业不得不选择将生产地转移至非加征关税区以此来规避高关税。此类企业的外迁并不是市场因素所致，而是由美国政府的非市场性因素导致。

（三）以中国为市场的外商投资向中高端制造业聚集

中美贸易战背景下，我国政府进一步放宽外资市场准入，大幅减少外资准入限制，不断改善投资环境，外资在以中国为终端消费市场的领域，特别是在中高端制造业的投资速度加快，资本向中高端制造业的聚集趋势明显。

不仅是高端制造业领域，2019年一季度，服务业吸引外商投资达到241.3亿美元，而高技术服务业吸引外资增幅却达到88%。尽管外资在我国中高端制造业投资推动了经济增长，但同时高比重的外商投资也会压缩我国中高端制造业企业的生存空间，降低企业竞争力。

（四）高端制造业的开放创新环境恶化，自主创新难度加大

中美贸易战以来，美国和欧日等发达国家通过全方位的技术管控扼杀我国高端制造业科技研发获取外部资源的能力，恶化了我国高端制造业开放创新的外部环境。我国高技术产品出口以美国为主要销售市场，对市场层面的封杀则进一步缩减了我国高端制造业自主创新的资源，企业研发的物质基础被大幅度压缩，研发力度和强度无疑将受到严重影响。

六、美国税改和贸易战对中国宏观经济的影响

（一）对就业和居民收入的影响

随着我国经济的发展，劳动密集型企业开始外迁，对普通农民工的就业需求大幅度下降。企业科技研发投入力度加大，对低技能劳动力需求减弱；国有企业市场化改革，裁除冗员的力度加大，被分流的国企职工开始挤占原本属于农民工的就业岗位。经济下行使上述因素更加恶化。而中美贸易战必然会造成我国进口农产品价格提高，大量分散低效经营的农民必然承受更高的生活成本，生活水平下降。

对城镇居民而言，一般制造业所需劳动力就业岗位减少，一些以美国为市场的企业减产甚至停产，虽然其中部分可以替代农民工的就业岗位，但工资水平的增速会下降，甚至出现负增长。

城镇居民和农民工的就业率下降导致居民收入增长率降低将是今后一个时期的基本趋势。

（二）对外汇储备和人民币汇率的影响

我国外汇收入的主要来源是对美国贸易顺差。中美贸易战的进行必然会大幅度缩小对美贸易顺差，外汇收入必然大幅度减少。

中美贸易战一方面吸引一些面对中国市场的外资加大对中国投资，另一方面促使面对美国市场的外资和部分内资外迁。我国对外投资规模会有所减少，因此，资本项下可能继续保持平衡，顺差或逆差都不会太大。

美国的货币当局在美国经济总体向好的形势下仍然会实行收紧政策，加息缩表力度会有所减弱，即使减息，力度也不会很大。美元对世界其他货币总体仍然会继续呈现升值趋势。我国在保外汇储备3万亿还是保7:1的人民币对美元汇率问题上，如果鱼和熊掌不可兼得，只能保3万亿外汇储备。

人民币对美元贬值不是中国货币当局的政策，经济形势形成的市场力量会迫使人民币对美元贬值，这会部分对冲美国加征的关税效应。因此，美国政府会对人民币贬值加以阻挠干扰。市场对人民币的贬值力量和美国政府促使人民币升值的力量是中国货币当局面临的两种压力。

（三）对货币供应量、杠杆率和利率的影响

40年的实践表明，国民经济发展与杠杆率（包括政府、企业、居民）的提高呈现高强度的正相关关系。由于对美贸易顺差占我国外汇来源的80%，因此，对美贸易顺差的缩小必然减少外汇收入，央行也就会减少发行甚至回收人民币。同时，经济增长速度降低和非市场化资源进入市场，这两项货币增发需求也会减弱。

尽管市场货币供给量减少，但由于中央政府和地方政府需要依靠债务收入投资基础设施建设来支撑整体国民经济稳增长。这种格局导致“去杠杆”的战略由于中美贸易战不得不调整为“结构性去杠杆”，其中最主要的变化就是政府和国有企业的杠杆率还会上升，必然的措施就是降低存款准备金率。

在国内经济发展和中美贸易战的影响下，央行会降低基准利率，市场资金供需关系也会推动利率下降。特别是企业融资成本的降低将是大概率事件。

（四）对宏观税负和税率的影响

2016年中央政治局做出降低宏观税负的判断和决策，比美国特朗普政府2017年通过的减税法案提前了一年半。但是，作为2016年开始实施的供给侧改革的措施之一，减税降费的实施效果与预期有相当差距，减税降费所减轻的企业负担被实际的税收政策和征收管理因素导致的税负增加所对冲，宏观税负仍然有所上升。

2019年我国政府坚决落实政治局降低宏观税负的决定，做出了加大减税降费力度的决策。我们必须继续坚持“降低宏观税负”的战略，进一步对制造业减税降费，以提升我国制造业的科技创新能力和国际竞争力。

七、降低制造业税负建议

（一）改变现行从一般预算收入中解决留抵退税的办法，根据留抵税款存量的收入归属，由中央并代地方发行5-10年期特别国债，一次性退还存量。今后不再实行留抵制度

实践证明在一般预算收入中全面实施留抵退税当前财政收支难以平衡。鉴于留抵退税并不是减税措施，本质上是推迟收入时间，政府留抵退税的成本是这部分收入的利息成本，而中央和地方的国债利率又远比企业融资利率低，建议采用中央发行特别国债的方式尽快解决这一历史遗留问题。

（二）实行集团集中纳税，增加增值税、所得税内部抵扣和对冲范围

如果企业集团实行集中纳税，那么集团内部公司的增值税的销项和进项之间、所得税的盈利与亏损之间就可以汇总计算，企业能更充分享受税制红利，获得更多的研发资源。目前，我国大型企业集团集中纳税制度的效果远低于预期，成为我国大型企业集团国际竞争力不强的重要制度因素之一。建议扩大大型企业集团集中纳税制度范围，必要条件是在集中纳税的同时将集团所纳税款在各分支机构所在地分配，可以按照总机构及其他分支机构的营业收入、职工薪酬和资产总额三个因素35%、35%、30%的比例进行税收分配。

（三）对高科技重资产企业新购进机器设备取消一次性进入当期费用500万的限额，允许一次性全部进成本

这项政策并不减少企业所得税，只是推迟企业的所得税入库时间。相当于政府为企业购买设备、引进技术改造和投资提供购买额25%的无息贷款。

（四）提高企业研发投入税前扣除比例

目前许多国家可以加计扣除的比例高达200%、250%、300%。我国即便研发投入按300%税前扣除，也只减少企业所得税额为研发投入的50%。

（五）调整对高科技人才的个人所得税超额累进税率表，扩大高税率级距，降低最高税率

目前，对于一部分高科技人才实行四项收入合并超额累进的税收制度使得许多高科技人才税负增加，对我国吸引全球高科技人才有负面影响。深圳市地方政府已经决定用地方收入补贴的办法将最高累进税率45%降至15%，这反映出地方政府则宁肯减少收入也要吸引高科技人才以发展经济的决心。

（六）对企业无形资产收入或资本利润率超过10%部分的收入，减免企业所得税

科技已经成为财富分配的第一要素，如果对无形资产收入明确减税可以逐步提高企业收入中由无形资产收入的比重。由于许多商业活动中难以区分无形资产收入和非无形资产收入，可以把资本利润率的一定水平，比如10%，视为正常的不包括无形资产的收入在内的利润水平，把超过这一水平的视为无形资产收入带来的利润，对这部分实行减税。这一政策将对企业经营发出强烈的鼓励开发无形资产的信号。

（七）确立增值税税率降至10%、三档并两档、规范退税，所得税税率降至20%的长远税制改革目标

建议设置我国未来一个时期的税改时间表，分阶段将我国增值税率降至10%、企业所得税率降至20%。同时，在制度层面进一步细化完善，如，合并简化增值税档次，规范增值税抵扣退税制度。

需要说明的是，本报告所提的建议均为深化制造业税制改革的建议，但要稳定制造业投资、推动制造业高质量发展，仅仅依靠税收政策是不够的，还应解决制造业企业融资成本过高、劳动力成本上升、资本金补充不足等问题。