万山区，亦称万山海洋开发试验区，位于珠海市，于 1998 年 9 月经广东省人民政府批准设立，是中国第一个地方性海洋综合开发试验区。万山区处于粤港澳大湾区的中心位置，风景优美，海洋资源丰富。但近十年发展并未达到预期水平。经深入了解万山区的现状，在剖析原因以及借鉴国内外类似岛屿发展经验后，提出了相应的发展路径和政策建议，借助粤港澳大湾区建设与港珠澳大桥建成的历史新机遇，助力万山区服务于“一带一路”建设、国家海洋经济战略、创新驱动战略。
一、万山群岛基本情况
万山区地处珠江入海口，东邻香港，西接澳门，辖桂山镇、担杆镇、万山镇 3 个建制镇及东澳旅游综合开发试验区，拥有大小岛屿 106 个，所辖海岛陆地面积 80 多平方公里，岛岸线总长 289 公里，海域面积 3200 平方公里，是珠江三角洲乃至华南腹地出入南海、通向世界的咽喉要道。有居民海岛 5 个，以中桂山岛和东澳岛居住人口较多，开发较为成熟。以黄茅岛为代表的众多无人岛利用率较低。
在“十三五”纲要的引领下，万山区加大投入，岛内一批现代化基础设施配套进一步完善，路网、管网、水网、电网、信息网“五网”工程基本建成并投入使用。到“十三五”期末，将力争形成海洋经济发达、现代海洋产业体系完善、海洋经济发展质量优良、海洋科技先进、海洋生态环境友好、海洋管理科学的海洋经济发展格局。
近年来，万山区强化海洋理念，着力发展特色海洋经济，围绕海洋海岛高端旅游业、现代海洋渔业、海洋高技术产业和海洋综合服务业四大产业积极谋划布局。
此外，自 2018 年港珠澳大桥建成以来，万山区与港澳的交流合作日益广泛。2018 年，先后对中国（珠海）海洋功能性食品研发中心项目、粤港澳大湾区珊瑚保护研究中心项目、万山区-澳门科技大学海洋研究基地合作共建项目等进行了前期调研准备。2018 年 10 月，万山海洋开发试验区管委会与澳门海洋学会共同举办了“万山论道——珠澳海洋经济合作论坛”活动。
二、万山群岛发展缓慢原因剖析
万山群岛虽具有区位优越、资源丰富、政策优惠等诸多优势，但近十年发展并未达到预期水平。主要原因如下：
（一）基础设施发展不足
万山区由于其所处的特殊地理位置，被列为海防前线，经济开发历史短。虽然近年来万山区投资大力改善，但仍受基础设施薄弱、接待能力有限以及政策瓶颈等多重因素制约，丰富的海岛旅游资源并未被充分开发。
（1）交通物流不便。客运方面，唯一客运码头是珠海市的香洲港。由于码头少和航线少，导致航程时间长，客流量少。港口物流方面，码头泊位数量少、设施简陋，无防波堤掩护，无法提供安全的停泊和作业条件。港口配套服务以及依托港口资源的商业贸易功能和加工业功能基本空白。仅桂山岛中燃油库和万佳海鲜基地实现了仓储中转功能。
（2）网络通讯不力。海岛可容纳的移动电话数量有限，目前大部分海岛无光缆，主要是微波信号，但微波通信带宽有限，网速较慢，外伶仃、大万山等海岛上还有大部分区域电话信号无法覆盖。
（3）水电价格昂贵。万山区 5 个有居民海岛中，只有桂山、东澳、大万山岛建有水库，游客量最大的外伶仃岛至今未修建水库。海岛枯水期时，只能高价从陆地用船运水。海岛的电力供应主要依靠柴油发电，岛上渔村低压设施老化、电压不足情况普遍。因此，海岛水电成本高，商业用水价格 4.5 元/吨、电价 3.28 元/度，是正常价格的近 2 倍和 4.1 倍。
（4）医疗条件落后。海岛基层医疗卫生机构严重不足，海岛居民用药需求不能满足与基层医疗机构药品供给不足矛盾日益突出，医疗人员严重缺乏。在医疗条件不足、交通不便的情况下，游客的安全问题成了较大的隐患，面临着紧急突发疾病或在海岛上受伤害无处救治的难题。
（5）教育人才缺乏。珠海旅游部门的人才队伍基本上以中专及高中学历为主，高层次的人才相对缺乏。导游素质参差不齐，高素质的会议策划人才和酒店专业管理人才也相对偏少，一定程度上降低了旅游景点的吸引力和游客的重游率。
（6）酒店接待力弱。万山区各主要海岛分布有 1 到 2 个较具规模的星级酒店，个别岛屿配备有综合型的度假村。星级酒店在岛上竞争力不足，价格偏高，旅客更多选择的是卫生、安全都存在隐患的民宿。
（7）建设用地稀少。海岛山地多、平地少，且海岛遗留的军事设施较多，近一半可供建设用地在军事管理区范围内。可建设用地尤其是有道路配套的建设用地极少，导致海岛大片闲置建设土地无法开发。
（二）现行发展政策局限
自 2003 年以来，港澳与内地已签订了一系列区域合作协定，如 CEPA、《环珠三角宜居湾区建设重点行动计划》、《深化粤港澳合作推进大湾区建设框架协议》等。然而，港澳与内地的融合程度仍然不足，体制机制相差较大，协同发展受到阻碍。
（1）三地制度差异。粤港澳大湾区的三种法律、税收和货币制度是港澳资本流入万山，以及三地经济融合的阻碍，使得万山的区位优势难以显现。同时，尽管港澳对万山的投资条件有所放开，但企业准入方面的限制条款仍有很多。
（2）签证手续繁琐。万山区虽与港澳两地地理位置近在咫尺，但由于签证手续，“人不上岛，船不靠岸”等制度约束限制三地的人员自由流动，三地之间的交流也受到极大的影响。
（3）内部规划欠缺。就万山区内部来说，《海岛保护法》实施后，无人岛开发管理与现有管理体制之间适应度不够；用地布局规划遭遇瓶颈，难以引进优质项目进驻海岛。
（三）产业布局未成规模
目前，万山区的经济发展尚处于海洋经济粗放型以及资源消耗型阶段。主要开发岸线、浅海、滩涂和海岛，主要海洋产业是海洋渔业、临港工业、海洋交通和滨海旅游业。海洋新能源、海洋生物制药、海水综合利用等海洋高新技术产业才刚起步，尚未真正形成规模经济。
高端服务业如高端休闲产业虽然有一定的发展基础，但普遍存在着市场定位模糊、产品设计单一、配套服务水平低、服务意识较差、安全隐患多等一系列缺点，以及没有形成产业聚集区等问题。没有顺应高端服务业的发展趋势，没有对海岛资源进行优化整合，许多可依靠海岛资源发展高端服务业的优势得不到发挥，大量海岛资源还处于荒废状态。
三、发展万山群岛的战略意义与战略定位
（一）战略意义
在中国特色社会主义新时代和中国经济新形势下，把握万山海洋开发试验区的精准定位，有利于进一步深化改革开放，为建立实现科学发展的体制机制探索新路径、提供新经验；有利于贯彻“一国两制”方针，联动粤港澳大湾区，保持港澳地区长期繁荣稳定；有利于辐射和带动泛珠江三角洲区域的经济发展，促进形成优势互补、良性互动的区域经济发展新格局。
（二）战略思路
万山区在粤港澳大湾区的联动发展中，一是要秉持“提高三地经济依存度”的发展理念，在深化粤港澳合作进程中加快推进经济结构调整、促进经济转型升级；二是构建“刺激港澳资源流动性”的规划策略，由三地的行政部门共同协调，创造性地进行区域合作试验，合理规避限制壁垒，对三地的资源进行最优配置，发挥其最大化作用；三是实施“补充港澳经济多元化”的运作模式，搞好万山群岛环香港、澳门海洋经济带的规划建设，探索建设“三区一基地”（滨海旅游示范区、海洋产业创新区、海洋生态保护区、海洋综合服务保障基地），在粤港澳大湾区中构建有万山特色的环港澳蓝色产业带，能够高效联动三方，带旺湾区经济。
（三）战略定位
（1）对外开放发展示范区
坚持全面深化改革和对外开放是万山区未来发展的必经之路。党的十九大报告提出了“以粤港澳大湾区建设、粤港澳合作、泛珠三角区域合作等为重点，全面推进内地同香港、澳门互利合作”的新要求。万山区要抢抓粤港澳大湾区建设历史机遇，瞄准国际海洋经济先进发展经验和国家战略需求，深入实施科技兴海战略，示范群岛型地区科学发展新思路；坚持先行先试，勇于探索海洋经济发展的体制机制创新，试行海洋海岛管理新模式。在提升开放水平的基础上，万山区要扩大口岸开放，加快万山群岛开放步伐，发展更高层次的开放型经济，形成中国对外开放的新格局。
（2）海岛综合开发试验地
目前我国沿海地区的发展具有新的特点：经济快速发展以及陆域自然资源日益短缺。在 21 世纪海洋时代，海岛具有巨大的发展潜力，海岛的开发利用也是我国沿海地区经济发展的重要增长点。万山群岛的开发利用，以广东省珠海市乡村战略规划为指导，紧贴万山群岛特殊境况，统筹谋划、扎实推进。提倡保护修复、生态利用、绿色开发型交叉选择和综合应用，建立万山海岛综合开发试验地，促进海洋资源保护和合理利用、维护国家所有者权益。
（3）生态文明建设规划区
党的十九大报告不仅对生态文明建设提出了一系列新思想、新目标、新要求和新部署，更是首次把“美丽中国”作为建设社会主义现代化强国的重要目标。全面打造万山群岛生态文明建设规划区，以生态环境质量为根本，坚守“蓝天白云、绿水青山”的底色和底线，不断提升生态保护能力、生态修复能力和生态治理能力；全面落实中央和广东省生态文明体制改革总体方案，进行具有保障作用和推动作用的制度机制改革创新，加快建设成为生态文明制度改革创新的先行区和引领区。
四、发展万山群岛的建议：联合港澳打造国际高端旅游服务带
联通香港、万山群岛和澳门，打造“港万澳”国际高端旅游服务带，将万山率先作为内地与港澳深度融合、发展“宜居、宜业、宜游优质生活圈”的突破口，不仅可以助力澳门的经济多元化发展，而且有利于打造万山“世界旅游休闲中心”的国际品牌。同时，香港作为一个高度开放的自由港，若与万山发展联通粤港澳三地经济，不仅能给香港带来产业发展上的优势，也会极强地带动万山区经济发展。在已有的区域合作基础上，为进一步降低三地要素流通壁垒，可打通“港万澳”三地大通道，实现交通便利化、经济政策一体化，即万山、香港、澳门三地结合成一个整体，财政、贸易等经济政策趋于一致，人流、物流、资金流、信息流等要素实现完全自由流动。
（一）打造国际海上生态休闲旅游特区
第一，突出高端生态旅游特色。加强岛屿间联合规划，强化基础设施网络建设和海岛旅游服务产品设计，兼顾生态环境保护，提高有人岛城市化水平、强调无人岛主题化开发；第二，以最开放便捷的签证政策为指导。实行“一线放开，二线管住”的政策，免除来自港澳居民的出入境手续和来自港澳的国际游客的签证手续；第三，实行离境退税与离岛免税政策措施。可复制海南的成功的免税经验，成为吸引外国游客的一大卖点，对于国际收支平衡调节具有重要作用。
（二）加强海洋基础设施联通
任何一个世界级旅游中心，交通设施完善是首要条件。我们必须推动万山形成布局合理、功能完善、衔接高效的基础设施网络。不仅要使万山与港澳间通行更加便捷，也要使得万山各陆地和岛屿间通行更加方便。第一，建设万山海上穿梭巴士总站。将万山各大主题岛屿与港澳相互连接，打造旅游精品路线。第二，建设粤港澳游艇开放码头。解决长期困扰万山区“船不靠岸，人不上岛”的问题，促进万山区海岛海洋高端休闲旅游业和推动珠海市游轮游艇产业的快速发展。第三，发展邮轮产业经济。发挥万山群岛天然水深且毗邻六条国际航道的优势，开放黄茅岛储备港口作为试点，将其作为港万澳一程多站海上旅游线路的经停点。
（三）构建现代物流网络体系
万山群岛与港澳开展高端旅游物流合作，有利于推动形成布局合理、功能完善、衔接高效的基础设施网络，提升三地旅游产品的整合运输和信息共享效率，加快万山群岛建设国际海上高端旅游服务带的进程。第一，利用万山的港口区位优势，加强与港澳互联互通的海洋物流基础设施建设；第二，利用万山的港口区位优势，加强与港澳互联互通的海洋物流基础设施建设；第三，聚焦可持续发展，加大综合型物流管理人才与科技的引进。
（四）发展创新型海洋金融
发展创新型海洋金融是推动万山群岛海洋服务产业发展的必然要求。习总书记在全国金融工作会议上指出：“金融是实体经济的血脉，为实体经济服务是金融的天职”。从国内其他新区和已经获批的第一批、第二批自贸区的情况看，都将金融开放创新放在突出位置。通过发挥金融在经济发展中的核心作用，全面提升在国内国际两个市场的核心竞争力。在粤港澳大湾区建设新阶段下，加快构建有效支持海洋服务产业快速发展的海洋金融服务体系，一是有利于促进万山群岛资金自由高效流通，以支持港万澳三地发展高端海岛旅游和海洋物流等服务产业；二是有利于促进万山群岛落实新时代国家深化改革、引领创新的重要政策。
因此，发展创新型海洋金融应从一下几点入手：第一，积极推进各类金融机构的引进、组建工作，进一步完善万山的海洋金融组织体系；第二，发展海上旅游金融、海洋绿色金融、海岛离岸金融、创新金融业务和金融产品；第三，探索混业经营、综合监管，打破银行证券、保险之间经营界限，建立更加自由开放的金融市场；第四，探索中国国内银行离岸业务的牌照管理制度。可参考香港三级银行牌照（全牌照、部分牌照和接受存款公司）管理经验，以牌照管理代替目前的行政限制；第五，探索建立分层监管、激励相容的金融监管制度，科学划分人民币离岸业务在岸结算中心区域的国家与地方监管权限；第六，探索发展以人民币计价结算的跨境要素交易平台。
（五）将黄茅岛作为万澳深度合作试验点
打造“港万澳”海上高端旅游服务带，使其具有辐射面积广泛、涉及产业丰富等特点，须步步为营，稳健推进。澳门因空间局限，旅游综合配套体系不足，发展过度依赖博彩经济，仅依靠自身难以实现经济多元化的目标。黄茅岛毗邻澳门，直线距离仅 10 海里，总面积约 1.1 平方公里。黄茅岛储有码头，可率先作为万山群岛发展邮轮产业的试点；同时，黄茅岛面积不大，对于金融开放所带来的风险以及政策的实施易于控制管理。因此，可考虑先将黄茅岛打造成集娱乐、办公、购物、金融于一体的大型综合岛，作为万澳深度合作的试验点。
