2018 年 4 月，习近平总书记发表了题为“敏锐抓住信息化发展历史机遇自主创新推进网络强国建设”的讲话。讲话将“主动参与网络空间国际治理进程”作为建设网络强国的重要内容。讲话指出，推进全球互联网治理体系变革是大势所趋、人心所向。讲话同时强调，要以“一带一路”建设等为契机，加强同沿线国家特别是发展中国家在网络基础设施建设、数字经济、网络安全等方面的合作，建设 21 世纪数字丝绸之路。

为了更好地做好“主动参与网络空间国际治理进程”的工作。我们需要认识到互联网从诞生之日就是美国治理世界的工具。1993 年，在美国克林顿政府发布的《国家信息基础设施：行动议程》(THE NATIONAL INFORMATION INFRASTRUCTURE: AGENDA FOR ACTION) 中简洁地指出，在全球市场和全球竞争中，信息技术对美国保持全球竞争力有着重要的战略性意义和价值。虽然，行动议程未对该认识进行深入讨论，但从互联网后续发展看，尤其是希拉里推动的“互联网外交”看，我们不难推测当时美国的所思所想。

各国在享受互联网经济盛宴的同时，也默认了潜藏于其中的治理规则。对发明互联网的美国而言，网络是集经济和全球治理于一身、并互为补充、互为增强的工具。相对美国，使用互联网的国家更关心如何借助网络发展本国经济，把确保本国网络安全作为网络治理的重点。 

中美贸易战让我们看到和切身体会了美国在遏制中国发展上无所不用其极。为了提升自主研发网络技术的效能、捍卫我国网络主权、推动各国间网络主权平等，我们不仅需要攻克技术难关，更需要理解和认识制约网络发展的非技术性壁垒，为建设网络强国提供更为切实可行的参考。

从全球治理的角度上看，美国既不会允许其它国家脱离互联网，摆脱它的控制力和影响力；也不会与其它国家共建互联网络，分享它的控制权。因此，建设一个互联互通、共享共治的网络空间命运共同体，除技术外，还需要从更多方面共同努力，形成整体方案。

以空间政治经济学的三个基本命题为理论基础，通过分析各种网络地址扩展方案所引发的空间生产行为与尺度（权利）重构行为之间的顺序安排，我们提出了一条以我国为主导、维护各种主体既得利益，团结以主权国家为核心的各种主体，共同推动互联网治理向尊重国家主权平等方向演进的发展路径。

一、 美国不允许其它国家脱离互联网

美国非常关心网络安全、网络战争，但更担心各国脱离互联网，从而摆脱美国对全球的掌控。美国借助互联网建立了边沁提出的“圆形监狱”的社会治理模式。十八世纪，边沁认为“圆形监狱”不失为节约成本和增进道德的手段。他曾在《全景敞视监狱》前言中列举这种建筑的好处：“道德得到革新，健康受到维持，工业增添活力，教育得到传播，公共负担被减轻，经济的基础坚实，济贫法的死结不是被切开而是被解开。”互联网给世界带来的繁荣映证了边沁的部分畅想，更体现了美国希望对世界拥有无可替代的领导力。

互联网络对经济和社会的巨大作用人所共见。这种成绩离不开世界各国人民的共同努力。然而，当这样一种经济系统所依赖的基础设施的治理权力没有得到有效监督、仅掌控在某个国家手中时，互联网就变成一个国家对全世界实行霸权的工具。为确保各个国家不能脱离互联网，美国从经济、技术和政策等多个层面加强其网络霸权。我们主要从技术和政策两个方面说明现状和问题。 

在技术方面，美国的目标是掌握绝对的控制力和影响力：别人可以看不到你说的，但你必须看到美国说的。2003 年伊拉克战争期间，美国政府曾终止对伊拉克国家域名“IQ”的解析。2004 年 4 月，由于利比亚与美国发生分歧，国家域名“LY”突然瘫痪。利比亚在互联网中消失了 4 天。美国凭借其对互联网的控制权使世界无法了解与其有矛盾国家的真实情况。

随着社交网络、搜索技术的发展，美国控制信息传播的能力进一步加强，转而制裁封锁网络的国家。2019 年 11 月，美国制裁伊朗封锁互联网。实际上，当 2011 年 1 月，穆巴拉克关闭埃及互联网；2012 年 12 月，叙利亚暂停国内互联网时，美国就感到有必要防止他国在关键时刻关闭互联网。为突破他国信息关防，美国加快了研发和推广“网络自由技术”的步伐。而今，“网络自由技术”早已从研发个人软件提升到提供软硬件一体化的全套装备，从小项目、小投入提升到大项目、大投入；从个别政府部门级项目提升到国家战略性项目；从在重点国家重点地区推广提升到全球广泛部署。在众多项目中，作为奥巴马政府时代的“手提箱互联网”更是独具特色。2011 年，据美国《纽约时报》披露，美国“互联网外交战车”又出新招，向海外推销“手提箱互联网”。奥巴马政府投资 7000 万美元，在全球范围内开展一场浩大的通讯工程，试图在海外部署一整套“影子”网络和移动电话系统。这些系统可以越过一些国家的控制，使该国的反对派或者特定人群得以用通讯工具与外界进行通讯。马斯克的星链计划更像飞行的“手提箱互联网”。

通过不懈努力，在技术层面，我国逐渐建立起了一整套自主可控的网络环境，在作为整体接入国际互联网的同时，也向本国和世界解析“CN”后缀的域名；即使断开国际接口，我国也有独立运行中国数据网络的能力。我国已初步构建起了一道能够保护国家网络主权的安全屏障。

在治理层面，我国和国际上许多国家一道努力推动互联网“再主权化”运动。面对经济实力强大的中国，奥巴马政府时期，美国商务部下属的 NTIA（国家电信与信息管理机构）曾经发表声明，宣称在满足一定条件下，将放弃其对负责互联网号码（IP 地址）分配机构 ICANN（互联网名称与数字地址分配机构）的监督权，并将该权利转交给“全球多利益攸关方”。事实上，这种做法更多是一种策略性姿态，其目的不是响应各国争取互联网主权的呼声，而是服务于奥巴马政府所谓的“网络自由”。声明发出后，美国国会通过了一系列法案，从政策上彻底否决了 NTIA 声明的可行性，向世界清楚地表明美国不会削弱对 ICANN 和互联网的控制。

“听其言、观其行”，从具体行动上可以看出，美国更担心其它主权国家出于各种原因率先关闭互联网，脱离它的控制范围。美国之所以摆出向“全球多利益攸关方”移交权力的姿态，是因为，这样既可以站在“道德高地”上有效缓解各国争取网络主权的压力，又可以降低为强化网络控制力而付出的各种成本。

二、 美国不会分享互联网络控制权

互联网体现了美国希望对世界拥有无可替代的领导力。然而，发明互联网与借助互联网治理全球之间没有必然联系。美国为实现其利用互联网推行全球治理的目标，综合使用了“一硬、两软”的手段。硬的是链接各国的世界互联网拓扑；软的是互联网接入服务结算体系、以及 IP 地址分配权。 

2.1 国际互联网拓扑中的位置起决定性作用

人们往往以为互联网中任意互联的两点必然有直接的物理链接，事实上负责传递数据的物理链路将网络中各个节点按树状结构汇接在一起。各国在该拓扑结构上的物理位置，决定了其在互联网中的作用。从地理学意义理解网络拓扑就会发现：美国向亚太和欧洲伸出分支；欧洲又分别向中东、北非，南亚，中亚伸出分支。据不完全统计，围绕中国共建起了 APAN、TEIN、CAREN、GLORIAD 等四个地区性光纤网络。中国既接入日本发出的分支，又接入由新加坡发出的分支。在互联网中，这些分支就像无形的手扯开欧亚大陆，扯开地理上相连地区。在世界网络拓扑中，我国同许多“一带一路”沿线国家一样被压在网络底层，处于一个边缘位置，信息能否互通由拓扑树中的中转者决定。美国独自位于这棵树的根节点，即世界数据交换中心。在拓扑结构的基础上，美国可以借助网络域名服务系统轻易介入任何跨地域、跨国通讯。这也体现了互联网最早服务于军事用途的特征。因此，美国不会将可以获取、统计和控制跨国访问的网络域名根服务交给我国。

2.2  网间结算和地址短缺进一步强化拓扑结构

从网络技术上讲，任意两者间只要建立物理通路就能通讯。这种想法很容易让人觉得打破互联网拓扑的束缚不是什么大问题。然而，美国早已在网络拓扑的基础上设下了两道更难逾越的软性障碍。

其一是网络接入结算方案。经济基础决定上层建筑的原则也控制着互联网中信息的流向。互联网中的信息流向由网络背后复杂的网间结算规则决定。国家间的网络接入服务结算体系进一步强化了国际互联网拓扑结构的稳定性。当网络接入服务提供方（提供方）和网络接入服务订购方（订购方）交换的数据流量基本相当时，本着互利原则，提供方一般减免订购方的费用。但是，当两者数据流量差距较大时，订购方将支付高额的接入服务费。国外学者、中科院专家从不同尺度上多次验证了物理连接与实际发生的数据路由过程存在相当大的差异，并验证了经济选择是决定性因素。为了获得互联网接入服务费的减免，很多国家会采用流量汇集的方案将更多的数据集中在一起传输到提供方的网络中。为了转变拓扑结构，在不能产生新内生利益的情况下，协调互联网上各主权国家改变路由关系，将会产生一笔长期、巨大、无效，且又无法统计的费用。 

其二是 IP 地址分配权。IP 分配权中还包括国际路由线路的配置权。IPv4 地址不足的国家往往是发展中国家；而发达国家还保留相当多的空闲 IPv4 地址。互联网发展初期，管理部门采用“先到先注册”的方式分配地址空间，按照地址块大小收取管理费。随着互联网经济奇迹的出现，现在每个 IP 地址都有了不菲的价值。地址短缺还孕育了 IP 地址租赁市场。当租赁的 IP 地址跨国使用时，需要调整国际路由线路。如果国际路由线路管理部门不配合，即使 IP 地址合法也不能使用，如果使用还可能引发局部数据风暴，影响互联网正常使用，带来无法统计的经济损失。IP 地址匮乏使得即使有国家想变更国际网络拓扑结构，也没有可用于变更的 IP 地址资源。

中国的崛起，习主席提出的人类命运共同体的理念，已经威胁到了美国对全球的治理。因此，从网络治理的角度，我们不难理解作为解决 IP 地址不足，并已经提出 30 多年，且有相当部署规模的 IPv6 依然不能取代 IPv4 的原因了。与治理权所具有的价值相比，美国宁愿自己有先发优势的 IPv6 知识产权过期也不会兑现。

遏制推动世界互联网治理模式发展的阻力，既不是能否开发出比 IPv6 地址更长的互联网地址体系的问题；也不是网络地址有无国际标准（例如 IPv6）的问题；而是要重构基于互联网的世界治理体系的问题，是一个包括美国在内的各个国家是否愿意接受新体系的问题，是一个能否如何找到一套可以让各个国家愿意接受的新体系的问题。借鉴互联网发展史，找到为各国提供经济增量长的发展路径，将比在具体产品成本、市场规模上的优势，更容易推动由我国主导的互联网治理体系的演进。

三、 创造经济增量空间，推动构建互联网治理新格局

习总书记强调，国际网络空间治理应该坚持多边参与、多方参与，发挥政府、国际组织、互联网企业、技术社群、民间机构、公民个人等各种主体作用。既要推动联合国框架内的网络治理，也要更好发挥各类非国家行为体的积极作用。

3.1经济增量空间是推动治理格局演进的基础

“一带一路”倡议本身就能为沿线国家，以及各种主体带来经济增长。然而，我们需要深入思考简单依托于现有互联网技术体系提供的经济增长是否能推动网络治理格局的变化；以及我们如何用好这一契机才能推动网络治理格局向尊重网络主权平等的方向变化。

信息化产品创新与电气化产品创新存在显著区别。信息化产品创新带来更多质上的提升，而非量上的提升。成功的信息产品大都为市场提供新的经济增量空间，而不仅停留于性能和技术升级；同时，能够通过推动新技术全面发展取代原有主导产品的市场地位。例如，Nokia 手机被价格高出 3-4 倍的苹果手机取代。其中重要的原因是苹果公司推出 App 商店。App 商店能够方便地吸引到更多程序开发者开发更多应用，并为更多用户提供更多选择。以长尾理论为基础，苹果公司重新定义了手机这种信息化产品，创造了一个全新的经济增量空间。个人电脑取代了小型机、中型机，浏览器和电子邮件取代传真机等，这些信息化产品都创造出了一个能够为更多人提供更多选择的经济增量空间。

与市场竞争不同，推动多边参与、多方参与的国际网络空间治理不应以取代现有网络治理主导者为目标，而是以推动互联网能够遵循“尊重网络主权、维护和平安全、促进开放合作、构建良好秩序”等原则展开治理为目标。为了使各种主体能够主动遵循更为合理的互联网治理模式，我们同样需要发掘互联网技术体系中抑制增量空间产生的问题，并提出系统化的技术方案。

3.2 创造经济增量空间的策略、突破口和关键技术路径

互联网地址空间是推动网络经济增长、推进网络治理的基础。美国控制网络的态度，以及现有互联网所承载的数以十万亿计的经济规模，都对网络地址空间的进一步拓展提出了挑战。美国从自身利益出发，维持现状的态度不会改变。例如，美国没有因为互联网地址耗尽，而带头将网络协议由 IPv4 转换到 IPv6，地址耗尽反而强化了美国的优势地位。

困局育新局。目标决定了我们选择突破和创新的方式与策略。在熊彼特提出的破坏性（颠覆性）创新的基础上，哈佛大学商学院的商业管理教授，创新大师克莱顿·克里斯坦森 (Clayton Christensen) 结合百年来的技术和市场创新实践，对该概念的内涵和外延进行了丰富、弥补和改进。他认为“破坏”是指对现有主流市场的竞争规则和主流市场中在位企业的优势竞争地位的破坏。他将对现有主流市场上产品性能改进做出贡献的创新称为维持性创新，而将立足于低端市场并对主流市场具有破坏性的创新称为破坏性创新。“主动参与网络空间国际治理进程”是着眼于治理规则的演进，因此，应该采用破坏性创新的策略，将低端市场作为突破口。

与推进互联网治理问题相比，解决网络中各种主体间的利益冲突更为具体。互联网中各类主体间的根本利益冲突需要通过技术与制度协同创新的方式才能解决，是打开互联网治理困局的突破口。国际上以 AT&T 为代表的电信运营商阵营，和以 Google 为代表的内容服务提供商阵营，在网络中立性原则问题上存在严重利益冲突。2010 年，科尔尼咨询公司 (AT Kearney) 的互联网经济生态系统的研究报中提出内容服务提供商收益的增速是电信运营商的至少两倍，并认为到 2014 年，针对该问题的技术方案背后隐藏着超 100 亿欧元的市场机会。虽然这是一个欧美信息产业界普遍认同的问题，然而，针对该问题，无论欧洲，还是小布什、奥巴马、特朗普等三届美国总统都在支持和废除该原则间摇摆，无法给出令人满意的裁决方案。

今天，围绕网络中立性，两个阵营已由对分工与所得是否匹配的争论，发展成对信息服务市场存量的激烈竞争。研究表明，导致这种冲突的根本原因是信息服务市场所采用的业务运行模式——客户-服务造成的。这种业务模式下，电信运营商负责接入更多的客户，但这些客户贡献的价值被内容服务商更多占有。因此，电信运营商也开始发展内容服务，与传统的内容服务商进行市场竞争。研究同时表明，存量竞争不是最优方案。电信运营商通过向普通客户提供基于网络虚拟技术的对等体业务，可以从根本上改变信息服务过程中分工和所得间的矛盾。

在运营商的协助和监管下，对等体业务可以使普通客户更容易根据个人偏好定义自己的专用网络，同时不影响他人。随着规模扩大，用户个人行为将在总体上呈现长尾模式，为经济增长提供巨大的增量空间。以现有 IPv4 网络协议为基础，这种通过虚拟化技术扩大网络地址空间的方案依赖于部署在电信运营商网络边缘的设备。在与现有互联网络充分兼容，且保护各主体既得利益，不需要支付数字经济迁移成本的前提下，基于边缘设备的计算和存储能力，每个电信运营商都可以在自己的网络中创造出无数多个虚拟网络空间。这种虚拟空间不会影响其它运营商正常运营。与从整体上改造网络地址空间、要求网络中各类主体必须协同一致的技术思路相比，这种技术创新思路更像“农村包围城市”。这种用计算能力换地址空间的方案更着眼于互联网的局部、更着眼于运营商和普通用户的自主、自助行为，更着眼于通过聚合局部变化达到带动整体升级的目标。

“星星之火，可以燎原”。在该思路的基础上，电信运营商间的互联互通将从整体上扩大网络地址空间。以现有 IPv4 网络协议为基础，互联网地址空间的大小将由电信运营商部署于网络边缘设备的计算和存储能力决定。该技术思路以现有成熟技术体系为基本元素，在保留网络中在位者现有权利、和各种主体现有利益的情况下，改变了网络地址空间扩张的方式，使每个国家能够生产和掌控与自己国家领土主权相匹配的网络地址空间。面对网络地址空间生产和再生产过程中所引发的各种潜在权利冲突，我们需要引入全新的全球化的治理机制加以解决。

3.2 推动构建多边主义的网络治理新格局

与大陆、海洋、天空、太空并列，互联网已成为人类生存的第五大空间。“现代法国辩证法之父”列斐弗尔在《空间的生产》一书中创立的空间政治经济学理论，为我们推动构建互联网空间治理新格局提供了非常有益的思路。

空间政治经济学理论提出空间生产、（权利）尺度重构、空间正义等三个基本命题。在空间政治经济学理论中，空间已经成为一种独立而重要的生产要素参与到社会生产过程中，社会生产已经从“空间中物的生产”转变到“空间本身的生产”，或者说是社会空间的生产。空间生产导致有的空间扩大、有的空间被压缩；这种空间再生产将引发以权利为基础的尺度重构；而尺度重构应该服从于社会公平和公正的空间正义。例如，规划不当的居民社区，日照、绿地、通道、车位等，常常会成为引发争执的原因。

当不依赖其它国家，各国能够根据自主的计算能力生产网络地址空间时，互联网地址空间被再生产，相互间的尺度也需要随之重构。在权利尺度重构过程中，这种以局部计算能力为基础生产网络地址空间的方案，可以使空间生产领先于尺度重构，并带动和促进尺度重构向更为公正、公平的方向发展。与该方案相比，全局性定义重构网络地址空间的方案，例如 IPv6、IPv9 等，需要预先为尺度重构进行多方、多层面的磋商，而后才能进行空间生产。而局部性方案使得每个国家都拥有通过内循环为主，促进内、外双循环的机会。局部性方案克服了全局性方案的议而不决的问题，更容易使有意愿的国家先联合起来共同创新、共同推动发展。

尺度重构需要处理新空间与新空间的关系，新空间与原有空间的关系。因此，与空间相对应的权利需要重新安排。以国家主权为基础，基于互联网多边主义的治理模式将成为互联网治理格局的核心。习总书记在 2015 年世界互联网大会上提出的坚持尊重网络主权、维护和平安全、促进开放合作、构建良好秩序等四项原则为多边主义治理模式下互联网空间正义提供了基础和指南。为了使空间正义得到落实和执行，联合国应该成立专门的国际组织处理和协调互联网空间中的议题。在这一组织中，中国作为负责任大国，应承担更多的责任与义务，并向世界提供必要的网络基础设施和技术支持。 

为了检验这种新的互联网络技术体系和治理模式，我们应充分用好“一带一路”提供的契机和机会，在推动“一带一路”国家数字经济发展的同时，推动多边主义治理模式下的互联网治理。

四、小结

为了更好地服务于“主动参与网络空间国际治理进程”，本文首先从经济、技术、政策等层面对现有互联网络宏观体系进行了系统性梳理，得出了推动互联网治理所面临的主要障碍和核心问题。 

其次，本文首次提出，以空间生产行为与尺度（权利）重构行为之间的顺序安排为衡量标准，对网络地址扩展方案是否有利益于推动互联网治理向尊重国家主权平等方向演进的问题进行评价的方法。解决互联网络地址耗尽问题的技术方案可以为推动网络空间国际治理变革提供必需的经济增量空间。

与全局性网络地址空间扩展方案相比，局部性网络地址空间扩展方案，在不受当前互联网治理模式限制，且保护各主体既得利益的前提下，可以在尺度重构磋商前完成空间生产和再生产。采用这种局部性方案，可以克服整体性方案议而不决的制度性屏障，为通过部分主体联合行动、快速见成效提供了机会。局部性方案所引发的新空间与原有空间、新空间与新空间的冲突等问题都需要通过国际组织进行协调。

最后，由于局部性网络地址空间扩展方案可以有效解决围绕网络中立性原则问题的争执，提升电信运营收益，因此，各种主体都希望能更快和更容易地看到局部性方案的实施效果。

以信息技术为基础，立足于网络局部的空间生产和再生产，能够为“一带一路”国家和全球数字经济发展注入新的活力。

【作者简介】

傅川，中国科学院计算技术研究所高级工程师，民革党员，第十一、十二、十三届全国政协委员，民革中央委员。